Guide de légistique - Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA, 2024)
L’article 4 du Traité modifié de l’UEMOA assigne, entre autres, comme objectifs à l’Union, « le renforcement de la compétitivité des activités économiques dans le cadre d’un environnement juridique rationalisé et harmonisé » et «l’harmonisation des législations des États membres». Dès lors, l’atteinte de ces objectifs implique la prise au niveau communautaire de textes juridiques à destination des citoyens et des administrations des États membres. La Commission de l’UEMOA, en sa qualité d’Organe exécutif de l’Union, dispose du pouvoir d’initiative des actes prévus par le Traité modifié de l’Union. Aussi, dans sa volonté de mise en place d’une bonne gouvernance normative et d’amélioration de la qualité rédactionnelle des actes communautaires, la Commission a jugé utile d’élaborer un guide de légistique visant à renforcer les capacités de ses cadres, en matière de techniques d’élaboration des actes. Ce document de référence a vocation à encadrer tout processus d’élaboration d’un texte communautaire, de sa phase de conception à celle de son adoption. Ainsi, le présent guide de légistique de la Commission, qui décline les fondamentaux et directives de bonne pratique de l’activité normative, s’articule autour de quatre (4) parties, à savoir (i) les acteurs de l’activité normative, (ii) la phase exploratoire de l’activité normative, (iii) le choix de l’instrument normatif et (iv) les techniques générales de rédaction des textes communautaires. La première partie du guide de légistique renseigne sur les différents acteurs du processus normatif. Les services des départements de la Commission initient des projets de textes communautaires, qui sont soumis pour avis, validation, approbation ou adoption à diverses entités communautaires et étatiques, en fonction du domaine dans lequel intervient le projet d’acte. À cet effet, le guide de légistique insiste sur le fait que l’activité normative est participative et itérative. La consultation de ces acteurs peut être systématique, comme c’est le cas pour les experts étatiques et la Direction des Affaires Juridiques, ou facultative, c’est le cas notamment des Institutions spécialisées autonomes ou des Organes consultatifs de l’Union. Les procédures d’approbation et d’adoption spécifiques à chaque acte communautaire sont explicitées à travers la présentation des instances de décision habilitées et des Organes impliqués. Le guide de légistique aborde, dans sa deuxième partie, la phase exploratoire de l’activité normative qui constitue une étape décisive. Cette phase permet d’évaluer s’il est nécessaire de procéder à l’adoption d’un texte pour résoudre un problème ou combler un besoin d’organisation juridique spécifique. Au cours de cette phase, l’initiateur du projet d’acte s’interroge notamment sur l’identification du problème à résoudre et la détermination de la nécessité de l’adoption d’un texte normatif. À l’issue de ces interrogations, le guide de légistique recommande particulièrement l’élaboration d’une feuille de route visant à répertorier les étapes clés de l’activité normative, comme le recours à une mission de consultance, la réalisation éventuelle d’une étude d’impact, l’organisation d’une mission circulaire dans les États membres, la consultation des acteurs concernés par le projet d’acte, la date probable de la saisine de l’autorité normative aux fins d’adoption de l’acte normatif. Le guide suggère de diligenter une étude d’impact, en vue d’évaluer les incidences économiques, financières, sociales et environnementales du projet de texte. Établie au début du processus, cette étude devrait apporter des éléments d’appréciation pertinents susceptibles d’éclairer les décisions des Organes de l’Union. Toutefois, au regard des coûts importants qu’elle pourrait engendrer, elle reste à la discrétion du département initiateur du projet d’acte et des autorités de la Commission, et ne revêt donc pas un caractère obligatoire. Une fois toutes les évaluations effectuées et la nécessité de recourir à une législation avérée, il est indispensable d’identifier l’instrument juridique le plus approprié pour légiférer dans l’Union. À cet effet, le guide de légistique rappelle dans une troisième partie, les différents critères liés au choix des actes, ainsi que la typologie de chaque acte pris au niveau de l’Union par la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement, le Conseil des Ministres, la Commission et le Président de la Commission, tout en explicitant l’objet et la portée de chaque acte. En effet, les choix des instruments juridiques communautaires que sont les Protocoles et Actes additionnels, les Règlements, les Directives, les Décisions, les Recommandations et les Avis sont généralement liés à la détermination des Organes compétents pour légiférer au regard des dispositions communautaires en vigueur et des objectifs poursuivis. Enfin, le guide de légistique s’appesantit, en dernier lieu, sur les techniques de rédaction des textes normatifs communautaires. Il s’agit, à ce niveau, de mettre par écrit dans un acte juridique, la norme pensée. Un accent particulier est mis sur la nécessité de bien circonscrire la matière normative devant figurer dans le projet d’acte, ainsi que sa densité normative (sa longueur et son degré de précision) au regard de sa substance, mais également du principe dit de la proportionnalité, qui prescrit la limitation des actions des Organes de l’Union à ce qui est strictement nécessaire pour atteindre les objectifs du Traité modifié de l’UEMOA. Les règles relatives à la rédaction des éléments constitutifs des actes communautaires, à savoir le titre, le préambule, le dispositif et éventuellement les annexes sont également mises en exergue. Les techniques de rédaction spécifiques au dispositif des actes sont formulées et explicitées dans cette dernière partie. Il s’agit notamment des dispositions finales, des références, des clauses abrogatoires, ainsi que des lignes directrices relatives à la rédaction des actes modificatifs. Enfin, une bonne rédaction des textes communautaires suppose la connaissance de règles générales de forme indispensables pour la formulation et une bonne compréhension de l’acte normatif. Dans ce cadre, l’énonciation des principes directeurs attachés au style légistique, au bon usage de la langue dans la rédaction des actes communautaires, ainsi qu’à la construction des phrases des textes normatifs dans le guide permet d’attirer l’attention de l’initiateur du projet d’acte sur certains écueils dont il doit se départir lors de la phase de rédaction.